Par le professeur Andrew K P Leung, SBS, FRSA
Andrew K P Leung – Membre élu de la Royal Society for Asian Affairs ; conseil d’administration du King’s College London (2004-10) ; chercheur au sein d’un groupe de réflexion, campus de Zhuhai (2017-20) ; membre du conseil consultatif, The e-Centre, Centre européen pour le commerce électronique et le droit de l’Internet, Vienne ; professeur invité, London Metropolitan University Business School ; diplômes de troisième cycle, Cambridge University ; Law Societies of Hong Kong and London ; PMD, Harvard Business School. Hong Kong Silver Bauhinia Star (SBS). Who’s Who du Royaume-Uni depuis 2002.
Résumé
Avec la rivalité des grandes puissances, l’émergence de nouvelles puissances et les points chauds régionaux, l’ordre mondial est devenu fracturé et périlleux. La structure actuelle du Conseil de sécurité des Nations unies, qui comprend cinq membres permanents dotés d’un droit de veto unique, est devenue obsolète, non représentative et largement inefficace en tant que rempart de la paix et de la stabilité mondiales. Le présent document expose les principales causes de cette dégradation de l’ordre mondial et présente des propositions novatrices visant à rendre la structure du Conseil de sécurité plus inclusive et plus efficace, en tenant compte des préoccupations sécuritaires de tous, y compris des pays en voie de développement. Il suggère également un mécanisme pratique de résolution rapide des conflits par le dialogue, la négociation et la médiation impliquant des blocs régionaux ou sous-régionaux.
Mots-clés
Conseil de sécurité, membres permanents, Sud global, organisations régionales, résolution rapide des conflits
Ordre mondial fracturé – tour d’horizon
Jusqu’à l’aube du 21e siècle, l’ère de l’après-guerre froide a été marquée par un ordre mondial relativement stable, soutenu par l’hégémonie des États-Unis. La domination militaire, économique, technologique, financière et monétaire de l’Amérique régnait en maître, de même que sa culture populaire, en l’absence de tout adversaire crédible.
Cette période faste a vu la désintégration de l’ex-Union soviétique. À peine sortie de décennies de pauvreté abjecte, la Chine a fait profil bas, « se cachant et liant » son temps. À l’exception de quelques flambées militaires localisées ici et là, les plaques tectoniques géopolitiques mondiales étaient raisonnablement maintenues en place, soutenues par les alliés occidentaux idéologiquement compatibles de l’Amérique.
Pendant ce temps, le « Sud global » des pays en développement et moins développés avait un pouvoir de négociation relativement limité. Les économies en « pétrodollars » du Moyen-Orient et d’ailleurs étaient liées à l’énorme pouvoir bancaire et financier des États-Unis, exercé par l’intermédiaire de leur tout-puissant « complexe militaro-industriel ».
Le libre-échange, la privatisation, le libéralisme et la démocratie sont devenus les maîtres mots de la stabilité, de la croissance et de la prospérité. Le monde entier semblait converger vers le modèle américain, la « Cité sur la colline » (1), ce qui a incité le politologue américain Francis Fukuyama à écrire « La fin de l’histoire et le dernier homme », comme si aucun autre modèle de gouvernance ne pouvait jamais évoluer.
Aujourd’hui, tout semble avoir été bouleversé. Une Chine plus sûre d’elle est devenue ce que les États-Unis perçoivent comme un challenger proche, voire une « menace existentielle » sur de multiples fronts, économique, technologique, diplomatique, géopolitique et, pour faire bonne mesure, militaire, avec une gravité croissante dans le monde entier.
Dans le même temps, le Sud a trouvé sa force dans le développement économique. Selon le Conference Board, basé à New York, d’ici 2035, les économies émergentes représenteront 61 % du produit intérieur brut mondial, en termes de parité de pouvoir d’achat. (2)
Parallèlement à la croissance économique, le pouvoir de négociation et l’influence du Sud continuent de s’étendre. Il a formé des groupements collectifs tels que l’Union africaine, la Ligue arabe, les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) et l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS). Récemment, indépendamment de la géographie, de plus en plus de pays en développement ont demandé à rejoindre les BRICS-Plus et l’OCS, manifestant ainsi leur désir de protéger leur propre souveraineté contre l’hégémonie des États-Unis par l’intermédiaire de groupes aux vues similaires.
Parallèlement, la découverte et la croissance rapide du pétrole et du gaz de schiste américains ont fait des États-Unis un exportateur net d’énergie, qui n’est plus tributaire des sources d’énergie arabes. Dans le même temps, grâce au changement climatique, à la prise de conscience écologique et au besoin croissant de sécurité énergétique, les énergies renouvelables sont devenues le mot d’ordre.
Cela a sonné le glas de la domination des « pétrodollars » et du mariage de raison du monde arabe avec les États-Unis, qui sont désormais devenus un concurrent exportateur d’énergie. Il n’est pas surprenant que l’Arabie saoudite et l’Iran se rapprochent de la Chine, premier client énergétique mondial, qui a permis un rapprochement historique entre ces deux adversaires du Moyen-Orient.
Sur le plan militaire, la dissuasion nucléaire est considérée comme la meilleure politique d’autodéfense face à des adversaires bien plus puissants. La Corée du Nord en est un bon exemple. Pourtant, avec des capacités de frappe hypersonique furtive à longue portée, la prolifération nucléaire pourrait facilement faire basculer la stabilité mondiale vers l’abîme.
En l’absence de conflit nucléaire, les États-Unis continuent de faire jouer leurs muscles militaires, économiques, financiers et diplomatiques pour faire avancer leur propre agenda. Ils tentent d’étouffer l’essor de la Chine par une mainmise sur les semi-conducteurs haut de gamme, en imposant des droits de douane et des sanctions généralisées sur des produits et des technologies clés. Elle intensifie l’encerclement militaire de la Chine dans le Pacifique occidental avec un nouveau partenariat Japon-Corée dans le Nord et une stratégie indo-pacifique renforcée combinant l’alliance QUAD (Australie, Japon, Inde et États-Unis) et le groupe de sous-marins nucléaires AUKUS (Australie, Royaume-Uni et États-Unis).
En dépit des récents échanges diplomatiques plus modérés, on ne cesse de pointer du doigt les prétendues transgressions des droits de l’homme par la Chine, l’affirmation perçue en mer de Chine méridionale et les « tentatives » de modifier le statu quo à Taïwan, ainsi que le manque perçu de réciprocité de la Chine en matière de commerce et d’investissements.
Si l’on ajoute à cela une interminable guerre par procuration contre la Russie en Ukraine, une crise humanitaire et géopolitique potentiellement explosive à Gaza, l’aggravation des clivages partisans internes, l’explosion de la dette nationale, l’accroissement des inégalités intérieures, la toxicomanie galopante et l’effritement des infrastructures, l’Amérique a de plus en plus de mal à faire la pluie et le beau temps dans le monde entier, alors que des problèmes mondiaux urgents comme la prolifération nucléaire, le changement climatique et les pandémies sans frontières exigent un ordre mondial plus stable, plus durable et plus ouvert à tous.
Il est probable qu’une grande partie de l’instabilité mondiale persistera au cours des prochaines décennies, résultant de ce que John Mearsheimer appelle la tragédie de la politique des grandes puissances (3), en raison de l’intensification de la rivalité entre les États-Unis et la Chine sous la surface d’une optique et d’une rhétorique plus douces.
Les raisons de la divergence entre les États-Unis et la Chine
Les raisons sont multiples, la moindre n’étant pas une vague de fond de sentiments anti-chinois dans un large spectre de l’opinion publique américaine. Selon un sondage Gallup de février 2023 (4), la Chine a progressivement perdu l’estime du public américain ces dernières années, perdant au total 38 points depuis 2018. Plus de huit adultes américains sur dix ont une opinion négative de la Chine, dont 45 % la voient d’un œil très défavorable et 39 % d’un œil plutôt défavorable.
Le sentiment général est que la Chine n’a pas joué franc jeu en matière d’accès au marché et de propriété intellectuelle ; ses actions et ses revendications territoriales en mer de Chine méridionale sont considérées comme excessives et sa répression présumée de la dissidence et de la société civile, comme régressive.
Qui plus est, l’essor rapide de la Chine est perçu comme un grignotage de l’Amérique. L’époque où les produits manufacturés bon marché, à forte intensité de main-d’œuvre et polluants étaient délocalisés avec profit en Chine est révolue. Aujourd’hui, non seulement la Chine domine la quasi-totalité des biens de consommation, vidant de sa substance l’industrie manufacturière américaine, mais elle défie également les États-Unis dans le domaine des technologies de pointe.
En raison de l’importance croissante de la Chine sur la scène économique et militaire mondiale, il existe une crainte profondément ancrée au sein de l’ensemble des partis politiques que la Chine réduise l’espace géopolitique et géoéconomique de l’Amérique dans la région Asie-Pacifique et au-delà. Cette crainte a été alimentée par des récits universitaires américains respectés tels que « Thucydides Trap » (5) de Graham Allison et « The Hundred Year Marathon » (Le marathon de cent ans) de Michael Pillsbury : China’s Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower (6) de Michael Pillsbury.
Derrière tout cela, il y a le refus de l’Occident d’accepter la légitimité du modèle de gouvernance de Pékin, sans parler de l’ascension de la Chine pour contester l’hégémonie mondiale de l’Amérique.
Du point de vue de la Chine, cependant, il ne fait aucun doute que le parti communiste chinois a durement gagné sa légitimité auprès du peuple chinois, dont la vie, y compris celle de la classe moyenne en plein essor, a été miraculeusement transformée pour le mieux au cours des quatre dernières décennies. Plus de 800 millions de personnes en Chine sont sorties de la pauvreté, contribuant ainsi aux trois quarts de la réduction de la pauvreté dans le monde.
Les conclusions les plus récentes de la Harvard Kennedy School (7), du baromètre de confiance Edelman basé à New York (8) et du centre de recherche IPSOS basé à Paris (9) indiquent toutes que Pékin jouit du plus haut niveau de confiance de la part de sa population, plusieurs fois supérieur à celui des États-Unis et de nombreuses autres démocraties occidentales.
En outre, la rhétorique selon laquelle la Chine veut dominer le monde est erronée. En témoignent l’avance scientifique inégalée de l’Amérique, ses percées technologiques de pointe, son excellence entrepreneuriale, sa profondeur financière, sa portée militaire mondiale, son réseau d’amis et d’alliés et son soft power culturel mondial.
Le modèle de gouvernance de la Chine tient compte de son histoire, de sa géographie, de sa trajectoire de développement, de sa diversité ethnique et régionale et de ses ressources en eau relativement rares. La Chine n’exporte pas son modèle et ne peut pas le reproduire. Outre son rêve de renaissance nationale, la Chine ne souhaite que la paix dans le monde, le développement, la coopération gagnant-gagnant, le respect mutuel, la coexistence avec d’autres pays et cultures, et la résolution des conflits par le dialogue plutôt que par la coercition unilatérale.
Néanmoins, en dernière analyse, lorsqu’un panda devient une créature de mille tonnes, aussi bénigne soit-elle, il engendre inévitablement la peur chez ses voisins dans un village planétaire.
La montée d’autres puissances et le Sud
Selon S&P Global, l’Inde, qui a dépassé la Chine en tant que nation la plus peuplée, est en passe de devenir la troisième économie mondiale d’ici 2030. (10) Dans diverses sphères mondiales, l’Inde pèse de tout son poids.
Malgré des performances initiales en demi-teinte lors de la guerre en Ukraine, la Russie, en tant que nation la plus dotée de l’arme nucléaire et la plus grande masse continentale riche en ressources énergétiques et agricoles, n’est pas près de disparaître de la scène des puissances mondiales. Poussée vers la Chine par l’agression anti-russe liée à l’impasse ukrainienne, l’économie russe est en symbiose avec celle de la Chine, premier client mondial pour l’énergie et les produits agricoles.
De même, la guerre en Ukraine rapproche l’Iran de la Russie (11). Un « triangle anti-hégémonique » composé de la Chine, de la Russie et de l’Iran est en gestation, « uni non par une idéologie mais par des griefs complémentaires », ce qui risque d’être fatal à l’hégémonie américaine en Eurasie et au-delà, comme l’avait prévenu feu le doyen de la géopolitique américaine Zbigniew Brzezinski dans son célèbre ouvrage intitulé The Grand Chessboard : La primauté américaine et ses impératifs géostratégiques (12)
Brzezinski a affirmé que la politique mondiale était destinée à devenir de plus en plus incompatible avec une situation dans laquelle un pays détient un pouvoir hégémonique exclusif.
Sa perspicacité était prémonitoire, compte tenu de l’avènement de l’armement nucléaire intercontinental hypersonique, de la connectivité économique omniprésente de la Chine, du commerce électronique sans frontières, de la 5G, de la 6G et de l’internet des objets (IoT), des quatrième et cinquième révolutions industrielles et des défis communs que sont le changement climatique, les pandémies mondiales, le terrorisme international et la diffusion de la drogue, pour lesquels un Sud global en pleine ascension a beaucoup à jouer.
Le Sud global comprend une large bande d’États moins développés, en voie de développement ou à revenu intermédiaire, qui s’étend de l’Asie du Sud-Est et des îles du Pacifique jusqu’à l’Amérique latine. Lassés par des décennies de marginalisation par les puissances occidentales, y compris de leurs besoins en matière de développement, ces pays commencent à peser de tout leur poids au sein d’alliances telles que les BRICS-plus, l’OCS, l’Union africaine, la Ligue arabe et le Mercosur (États d’Amérique du Sud) (13).
Les échecs des organisations de l’ordre mondial existant
Grâce aux résultats de la Seconde Guerre mondiale, cinq membres permanents, les États-Unis, la Chine, la Russie, le Royaume-Uni et la France, continuent de dicter les décisions du Conseil de sécurité des Nations unies en vertu de leur droit de veto respectif à une voix.
Cette structure ne reflète pas l’évolution substantielle de la répartition du pouvoir mondial depuis la Seconde Guerre mondiale, avec l’émergence de nouveaux concurrents, et ne répond pas non plus aux préoccupations légitimes de l’Afrique et de l’Amérique latine en matière de sécurité. Par exemple, elle n’a pas réussi à empêcher la décision unilatérale des États-Unis de mener une guerre désastreuse contre l’Irak sur la base d’accusations forgées de toutes pièces de possession d’armes de destruction massive. Elle n’a pas pu empêcher la Russie d’annexer la Crimée ou d’envahir l’Ukraine. Elle n’a pas non plus réussi à maintenir la paix en Palestine.
La réalité reste que les membres permanents du Conseil de sécurité ont tendance à agir en fonction de leurs propres intérêts en matière de sécurité nationale plutôt que de représenter les souhaits ou les priorités des autres États membres des Nations unies, ou ce qui est le mieux pour l’ordre mondial dans son ensemble. De nombreuses motions sensées sont restées lettre morte, bloquées par un seul veto.
Les voix en faveur d’une réforme du Conseil de sécurité se font entendre depuis de nombreuses décennies sans qu’aucun progrès significatif n’ait été réalisé. Les membres permanents actuels conservent avec une grande jalousie le droit de veto dont ils ont hérité. Les différentes propositions de réforme, par exemple l’augmentation du nombre de membres permanents disposant d’un droit de veto, la création d’une catégorie de membres permanents sans droit de veto, l’augmentation considérable du nombre de membres non permanents ou le recours accru à l’Assemblée générale des Nations unies pour nommer et faire honte, ont toutes abouti à une course effrénée, avec plus de bruit et de fureur que de substance réelle, en proie à une rivalité acharnée entre les blocs de pouvoir mondiaux ou entre les différents candidats à l’élévation. (14)
Les lacunes du Conseil de sécurité des Nations Unies
Les principales lacunes se répartissent en deux grandes catégories : la légitimité et l’efficacité.
En ce qui concerne la légitimité, les cinq membres permanents du Conseil de sécurité (États-Unis, Chine, Russie, Royaume-Uni et France), qui disposent actuellement d’un droit de veto, ne reflètent pas les intérêts en matière de sécurité des pays en développement, notamment l’Afrique, l’Amérique latine et le Moyen-Orient. Ils ne répondent pas non plus aux intérêts de sécurité des nouvelles puissances mondiales telles que l’Inde, le Japon, l’Allemagne, la Turquie, le Brésil et l’Afrique du Sud.
En ce qui concerne l’efficacité, le chapitre VII de la Charte des Nations unies permet au Conseil de sécurité de prendre des mesures coercitives pour contrer les menaces contre « la paix, les ruptures de la paix et les actes d’agression ». (15) Le chapitre VI prévoit le règlement pacifique des différends (article 33, paragraphe 2, article 36, paragraphe 1, article 37, paragraphe 2, et article 38) (16), tandis que le chapitre VIII détaille les arrangements régionaux (articles 52 et 54) pour le règlement des différends. (17).
Malgré les dispositions de la Charte des Nations unies, il n’existe manifestement pas de mécanisme fonctionnel suffisant pour encourager et faciliter la résolution rapide des conflits par le dialogue, la négociation et la médiation. Lorsque les membres permanents doivent prendre une décision coercitive, le conflit peut s’être envenimé depuis longtemps et ne pas avoir été résolu dans l’immédiat. Par conséquent, les membres permanents doivent souvent opposer leur veto à la proposition pour protéger leurs intérêts nationaux étroits.
Dans le cadre de la mission du Secrétaire général de l’ONU visant à réformer l’Organisation, le Conseil de sécurité a tenu un débat public le 20 octobre 2023 sur la contribution des arrangements régionaux, sous-régionaux et bilatéraux à la prévention et au règlement pacifique des différends (18).
Diverses opinions et expressions de soutien ont été exprimées en faveur des dispositions des chapitres VI et VIII, ce qui est de bon augure pour créer une dynamique en faveur de la résolution pacifique des conflits. Toutefois, pour maintenir cet élan, une réforme concrète est nécessaire afin de remédier aux défaillances avérées de la structure actuelle du Conseil de sécurité, qui est dépassée.
Propositions de réforme de la structure du Conseil de sécurité des Nations Unies
En élaborant les propositions suivantes, je me suis efforcé de trouver un équilibre réaliste entre l’idéalisme et l’aspect pratique.
En particulier, il est très peu probable que les détenteurs actuels du droit de veto renoncent facilement aux puissants privilèges dont ils ont hérité, tandis que chaque membre permanent existant a beaucoup à apporter au maintien d’un ordre mondial positif. Toutefois, un réalignement modéré du pouvoir de veto ne peut être évité si l’on veut véritablement tenir compte des intérêts de sécurité du monde en développement.
En outre, le fait que le Conseil de sécurité ne compte que dix membres non permanents par rotation tous les deux ans ne répond guère aux préoccupations des 193 États membres des Nations unies en matière de sécurité.
J’accorde également une grande importance au rôle des organisations régionales et sous-régionales dans la résolution rapide des conflits par le dialogue, les négociations et la médiation.
Compte tenu de ce qui précède, mes propositions provisoires sont les suivantes
Faire passer le nombre de membres permanents ayant droit de veto de cinq à sept, afin d’inclure l’Union africaine et la Ligue arabe, mais remplacer la France par l’Union européenne. Le Royaume-Uni ne fait plus partie de l’Union européenne, mais il a un rôle important à jouer au sein du Commonwealth britannique, qui compte 56 États souverains. Les membres permanents dotés d’un droit de veto seraient donc les suivants : les États-Unis, la Chine, la Russie, l’Union européenne, le Royaume-Uni et la Ligue arabe : Les États-Unis, la Chine, la Russie, l’UE, le Royaume-Uni, l’Union africaine et la Ligue arabe.
Conférer un nouveau statut de membre permanent (sans droit de veto) à un certain nombre d’organisations régionales/sous-régionales influentes, telles que l’OTAN, le G20, l’ANASE, l’Union des États sud-américains (UNASUR), les BRICS-plus (avec tous les nouveaux entrants admis) et l’OCS (Organisation de coopération de Shanghai).
Conserver le système de rotation des membres non permanents, mais augmenter le quota de dix à vingt États membres de l’ONU tous les deux ans.
Créer un comité permanent de haut niveau pour la résolution précoce des conflits, chargé de promouvoir les actions relevant des chapitres VI et VIII, en tuant dans l’œuf les conflits potentiels par le biais du dialogue, de la négociation et de la médiation. Ce comité doit être doté d’un personnel de très haut niveau et tous les membres permanents (y compris ceux qui n’ont pas le droit de vote) doivent en être membres d’office. Il devrait être convoqué au moins une fois par an, en plus d’échanges réguliers et de réunions urgentes ad hoc à court terme.
Il ne s’agit là que d’idées initiales visant à lancer un sprat pour attraper un maquereau. Sous réserve d’un débat plus approfondi, d’un ralliement, de modifications et d’améliorations, nous espérons qu’une réforme innovante du Conseil de sécurité des Nations unies servira à réparer l’ordre mondial fracturé afin d’instaurer la paix, la stabilité et la prospérité pour tous.
L’auteur: Professeur Andrew K P Leung, SBS, FRSA