Por el profesor Andrew K P Leung, SBS, FRSA
Andrew K P Leung – Miembro electo de la Royal Society for Asian Affairs; Consejo de Gobierno del King’s College de Londres (2004-10); Investigador de Think-tank, Campus de Zhuhai (2017-20); Miembro del Consejo Asesor de The e-Centre, Centro Europeo de Comercio Electrónico y Derecho de Internet, Viena; Profesor visitante de la Escuela de Negocios de la Universidad Metropolitana de Londres; Títulos de posgrado de la Universidad de Cambridge; Sociedades de Derecho de Hong Kong y Londres; PMD de la Escuela de Negocios de Harvard. Estrella de plata de la Bauhinia de Hong Kong (SBS). Who’s Who del Reino Unido desde 2002.
Resumen
Con la rivalidad entre las grandes potencias, la aparición de nuevas potencias y los focos de tensión regionales, el orden mundial se ha fracturado y se ha vuelto peligroso. La actual estructura del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que incluye cinco Miembros Permanentes con poderes de veto exclusivos, se ha vuelto obsoleta, no representativa y en gran medida ineficaz como baluarte de la paz y la estabilidad mundiales. Este documento esboza las principales causas de este empeoramiento del Orden Mundial y ofrece propuestas innovadoras para que la estructura del Consejo de Seguridad sea más inclusiva y eficaz, y atienda a las preocupaciones de seguridad de todos, incluido el mundo en desarrollo. También sugiere un mecanismo práctico para la pronta resolución de conflictos mediante el diálogo, la negociación y la mediación con la participación de bloques regionales o subregionales.
Palabras clave
Consejo de Seguridad, Miembros Permanentes, Sur Global, organizaciones regionales, resolución temprana de conflictos
Orden mundial fracturado – tour d’horizon
Hasta los albores del siglo XXI, la era posterior a la Guerra Fría fue testigo de un Orden Mundial relativamente estable sustentado por la hegemonía de Estados Unidos. El dominio militar, económico, tecnológico, financiero y del dólar de Estados Unidos reinaba supremo, junto con su cultura popular, sin ningún contrincante creíble.
En este periodo de ricitos de oro se desintegró la antigua Unión Soviética. Apenas emergiendo de décadas de abyecta pobreza, China había permanecido agazapada, «escondida y atada» a su tiempo. Con la excepción de algunos brotes militares localizados, las placas tectónicas geopolíticas mundiales se mantenían razonablemente en su sitio, apuntaladas por los aliados occidentales de Estados Unidos, ideológicamente compatibles.
Mientras tanto, el «Sur Global» de países en desarrollo y menos desarrollados tenía un poder de negociación relativamente limitado. Las economías del «petrodólar» en Oriente Medio y más allá estaban ligadas a la enorme fuerza bancaria y financiera de Estados Unidos, ejercida a través de su todopoderoso «complejo militar-industrial».
El libre comercio, la privatización, el liberalismo y la democracia se convirtieron en sinónimos de estabilidad, crecimiento y prosperidad. El mundo entero parecía converger hacia el modelo estadounidense, la «ciudad sobre una colina» (1), lo que suscitó la obra del politólogo estadounidense Francis Fukuyama «El fin de la historia y el último hombre«, como si ningún otro modelo de gobierno pudiera evolucionar jamás.
Ahora todo parece haber cambiado. Una China más segura de sí misma se ha convertido en lo que Estados Unidos percibe como su casi rival, o incluso una «amenaza existencial» en múltiples frentes, económico, tecnológico, diplomático, geopolítico y, en buena medida, militar, con una creciente gravitación en todo el planeta.
Al mismo tiempo, el Sur Global ha encontrado su fuerza en el desarrollo económico. Según The Conference Board, con sede en Nueva York, en 2035 las economías emergentes representarán el 61% del producto interior bruto mundial, en términos de paridad de poder adquisitivo. (2)
Junto con el crecimiento económico, el poder de negociación y la influencia del Sur Global continúan expandiéndose. Ha formado agrupaciones colectivas como la Unión Africana, la Liga Árabe, los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS). Recientemente, independientemente de la geografía, cada vez más naciones en desarrollo claman por unirse a los BRICS-Plus y a la OCS, dando a entender su deseo de proteger su propia soberanía frente a la hegemonía estadounidense a través de grupos afines.
Mientras tanto, el descubrimiento y el rápido crecimiento del petróleo y el gas de esquisto estadounidenses han convertido a Estados Unidos en un exportador neto de energía, que ya no depende de las fuentes de energía árabes. Al mismo tiempo, gracias al cambio climático, la conciencia ecológica y la creciente necesidad de seguridad energética, las energías renovables se han convertido en el nombre del juego.
Esto ha puesto fin al dominio del llamado «petrodólar» y al matrimonio de conveniencia del mundo árabe con Estados Unidos, que ahora se ha convertido en un competidor exportador de energía. No es de extrañar que tanto Arabia Saudí como Irán se estén acercando a China, el mayor cliente de energía del mundo, que propició un acercamiento histórico entre estos dos adversarios de Oriente Próximo.
Militarmente, se está cortejando la posesión de la disuasión nuclear como la mejor póliza de seguro de autodefensa contra adversarios mucho más poderosos. Corea del Norte es un buen ejemplo. Sin embargo, con la capacidad de ataque hipersónico furtivo de largo alcance, la proliferación nuclear podría inclinar fácilmente la estabilidad mundial hacia el abismo.
Sin llegar a un conflicto nuclear, Estados Unidos sigue mostrando su poderío militar, económico, financiero y diplomático para impulsar su propia agenda. Está tratando de sofocar el ascenso de China mediante un estrangulamiento de los semiconductores de gama alta con aranceles generalizados y sanciones sobre productos y tecnologías clave. Está intensificando el cerco militar a China en el Pacífico Occidental con una nueva alianza Japón-Corea en el Norte y una estrategia Indo-Pacífica reforzada que combina la alianza QUAD (Australia, Japón, India y Estados Unidos) con el paquete de submarinos nucleares AUKUS (Australia, Reino Unido y Estados Unidos).
A pesar de los recientes intercambios diplomáticos más suaves, no se deja de señalar con el dedo las supuestas transgresiones de los derechos humanos por parte de China, la percepción de una actitud asertiva en el Mar de China Meridional y los «intentos» de cambiar el statu quo en Taiwán, así como la percepción de la falta de reciprocidad de China en el comercio y las inversiones.
Si a esto añadimos una interminable guerra por poderes contra Rusia en Ucrania, una crisis humanitaria y geopolítica potencialmente explosiva en Gaza, el agravamiento de la división partidista interna, la disparada deuda nacional, el aumento de las desigualdades internas, la drogadicción rampante y el desmoronamiento de las infraestructuras, Estados Unidos tiene cada vez más dificultades en todo el mundo para llevar la voz cantante en todo momento, mientras que problemas mundiales acuciantes como la proliferación nuclear, el cambio climático y las pandemias sin fronteras exigen un orden mundial más estable, sostenible e integrador.
Es probable que durante las próximas décadas persista una gran inestabilidad mundial, resultado de lo que John Mearsheimer denomina La Tragedia de la Política de las Grandes Potencias (3), gracias a la intensificación de la rivalidad entre Estados Unidos y China bajo la superficie de una óptica y una retórica más suaves.
Razones de la desavenencia entre Estados Unidos y China
Las razones son múltiples, y la más importante es la oleada de sentimientos contrarios a China en un amplio espectro de la opinión pública estadounidense. Según una encuesta de Gallup de febrero de 2023 (4), China ha ido cayendo gradualmente en la estima del público estadounidense en los últimos años, bajando un total de 38 puntos desde 2018. Más de ocho de cada diez adultos estadounidenses tienen una opinión negativa de China, incluido un 45 % que la ve muy desfavorablemente y un 39 % mayoritariamente desfavorable.
Existe un sentimiento generalizado de que China no ha estado jugando limpio con el acceso al mercado y la propiedad intelectual; sus acciones y reclamaciones territoriales en el Mar de China Meridional se consideran excesivas y su supuesta represión de la disidencia y la sociedad civil, regresiva. Es más, se considera que el rápido ascenso de China se está comiendo el almuerzo de Estados Unidos. Atrás quedaron los días en que las manufacturas baratas, contaminantes y con gran intensidad de mano de obra se externalizaban a China de forma rentable. Ahora China no sólo domina prácticamente toda la gama de bienes de consumo, vaciando las industrias manufactureras estadounidenses, sino que está desafiando a Estados Unidos en diversas tecnologías de vanguardia.
Junto con la creciente importancia económica y militar de China, existe un temor profundamente arraigado en todos los sectores de que China esté reduciendo el espacio geopolítico y geoeconómico de Estados Unidos en Asia-Pacífico y más allá. Este temor ha sido alimentado por respetadas narrativas académicas estadounidenses como la «Trampa de Tucídides» (5) de Graham Allison y The Hundred Year Marathon: La estrategia secreta de China para sustituir a Estados Unidos como superpotencia mundial (6), de Michael Pillsbury.
Detrás de todo ello está la no aceptación por parte de Occidente de la legitimidad del modelo de gobierno de Pekín, por no hablar del ascenso de China para desafiar la hegemonía mundial de Estados Unidos.
Sin embargo, desde la perspectiva de China, no cabe duda de que el Partido Comunista Chino se ha ganado a pulso su legitimidad entre el pueblo chino, cuyas vidas, incluida su floreciente clase media, se han transformado milagrosamente a mejor en las últimas cuatro décadas. Más de 800 millones de personas han salido de la pobreza en China, contribuyendo a tres cuartas partes de la reducción de la pobreza mundial.
Los resultados más recientes de la Harvard Kennedy School (7), el barómetro Edelman Trust Barometer (8), con sede en Nueva York, y el centro de investigación IPSOS (9), con sede en París, señalan que Pekín disfruta del mayor nivel de confianza de su población, varios puestos por encima de Estados Unidos y muchas otras democracias occidentales.
Además, la retórica de que China quiere dominar el mundo es errónea. El liderazgo científico de Estados Unidos no tiene rival, sus avances tecnológicos de vanguardia, su excelencia empresarial, su profundidad financiera, su alcance militar global, su red de amigos y aliados y su poder cultural global.
El modelo de gobernanza de China tiene en cuenta su singular historia, geografía, trayectoria de desarrollo, diversidad étnica y regional y recursos hídricos relativamente escasos. China no exporta su modelo ni puede reproducirlo. Aparte de su Sueño Chino de renacimiento nacional, lo único que China desea es la paz mundial, el desarrollo, la cooperación beneficiosa para todos, el respeto mutuo, la coexistencia con otros países y culturas, y la resolución de conflictos mediante el diálogo en lugar de la coerción unilateral.
Sin embargo, a fin de cuentas, cuando un panda se convierte en una criatura de mil toneladas, por benigna que sea, inevitablemente genera miedo entre los vecinos de una aldea global.
El ascenso de otras potencias y el Sur Global
Según S&P Global, tras haber superado a China como nación más poblada, India va camino de convertirse en la tercera economía mundial en 2030. (10) En varios ámbitos globales, India está tirando de su peso.
A pesar de los mediocres resultados iniciales en la guerra de Ucrania, Rusia es la nación con mayor armamento nuclear del mundo y la mayor masa continental rica en recursos energéticos y agrícolas, por lo que es poco probable que desaparezca pronto de la escena de las potencias mundiales. Empujada hacia China por la agresión antirrusa a causa del impasse ucraniano, la economía de Rusia es simbiótica con la de China, el mayor cliente mundial de energía y productos agrícolas.
Asimismo, la guerra de Ucrania está acercando Irán a Rusia (11). Se avecina un «triángulo antihegemónico» formado por China, Rusia e Irán, «unidos no por la ideología sino por quejas complementarias», que probablemente será fatal para la hegemonía estadounidense en Eurasia y más allá, como advirtió el difunto decano de la geopolítica estadounidense Zbigniew Brzezinski en su famoso libro The Grand Chessboard: La primacía estadounidense y sus imperativos geoestratégicos (12).
Brzezinski sostenía que la política mundial está destinada a ser cada vez más incompatible con una situación en la que un país tenga el poder hegemónico exclusivo.
Su visión fue clarividente, teniendo en cuenta la llegada del armamento nuclear intercontinental hipersónico, la conectividad económica global ubicua de China, el comercio electrónico sin fronteras, el 5G, el 6G y el Internet de las cosas (IoT), la Cuarta y Quinta Revoluciones Industriales, y los retos comunes del cambio climático, las pandemias globales, el terrorismo internacional y la difusión de drogas, en los que un Sur Global en ascenso tiene mucho que jugar.
El Sur Global comprende una amplia franja de Estados menos desarrollados, en desarrollo o de renta media que se extiende desde el Sudeste Asiático y las islas del Pacífico hasta América Latina. Hartos de décadas de marginación por parte de las potencias occidentales, incluidas sus necesidades de desarrollo, estos países están empezando a hacer valer su peso colectivo a través de alianzas como BRICS-plus, OCS, Unión Africana, Liga Árabe y Mercosur (Estados sudamericanos) (13).
Fallos de las organizaciones existentes en el Orden Mundial
Gracias a los resultados de la Segunda Guerra Mundial, cinco Miembros Permanentes, Estados Unidos, China, Rusia, Reino Unido y Francia, siguen dictando las decisiones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en virtud de sus respectivos vetos de un solo voto.
Esta estructura no refleja la distribución del poder mundial, que ha cambiado sustancialmente con el aumento de los contendientes desde la Segunda Guerra Mundial, ni atiende adecuadamente las legítimas preocupaciones de África y América Latina en materia de seguridad. Por ejemplo, no pudo impedir la decisión unilateral de Estados Unidos de librar una desastrosa guerra contra Irak bajo acusaciones falsas de poseer armas de destrucción masiva. No pudo impedir que Rusia se anexionara Crimea o invadiera Ucrania. Tampoco ha conseguido mantener la paz en Palestina.
La realidad sigue siendo que los Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad tienden a actuar en función de sus propios intereses de seguridad nacional en lugar de representar los deseos o prioridades de otros Estados miembros de las Naciones Unidas, o lo que es mejor para el Orden Mundial en su conjunto. Muchas mociones sensatas se han quedado en el camino bloqueadas por un solo veto.
Las voces a favor de la reforma del Consejo de Seguridad se han escuchado durante muchas décadas sin que se haya producido ningún avance significativo. Los Miembros Permanentes actuales guardan con mucho celo su privilegio de veto heredado. Diversas propuestas de reforma, por ejemplo, aumentar el número de Miembros Permanentes con derecho a veto, crear una clase de Miembros Permanentes sin derecho a veto, ampliar enormemente el número de Miembros no Permanentes o hacer un mayor uso de la Asamblea General de la ONU para nombrar y avergonzar, han acabado todas en persecuciones salvajes, más sonido y furia que sustancia real, acosadas por la rivalidad descarnada entre bloques de poder mundiales o entre diversos contendientes por ascender. (14)
Deficiencias del Consejo de Seguridad de la ONU
Las principales deficiencias se dividen en dos grandes categorías: legitimidad y eficacia.
En cuanto a la legitimidad, los actuales cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad con derecho a veto (Estados Unidos, China, Rusia, Reino Unido y Francia) no reflejan los intereses de seguridad del mundo en desarrollo, incluidos África, América Latina y Oriente Medio. Tampoco tienen en cuenta los intereses de seguridad de las nuevas potencias mundiales, como India, Japón, Alemania, Turquía, Brasil y Sudáfrica.
En cuanto a la eficacia, el Capítulo VII de la Carta de la ONU permite al Consejo de Seguridad adoptar medidas coercitivas para contrarrestar las amenazas a «la paz, los quebrantamientos de la paz y los actos de agresión». (15) El Capítulo VI prevé el Arreglo Pacífico de Controversias (Artículos 33(2), 36(1), 37 (2) y 38) (16) mientras que el Capítulo VIII detalla los Acuerdos Regionales (Artículos 52 y 54) para la resolución de controversias. (17).
A pesar de las disposiciones de la Carta de la ONU, es evidente que no existe un mecanismo de trabajo suficiente para fomentar y facilitar la pronta resolución de conflictos a través del diálogo, la negociación y la mediación. Cuando los asuntos llegan a un punto crítico para una decisión coercitiva por parte de los Miembros Permanentes, el conflicto puede haberse enconado durante mucho tiempo más allá de su resolución inmediata. Como resultado, los Miembros Permanentes a menudo tienen que vetar la propuesta para proteger sus propios y estrechos intereses nacionales.
Como parte de la misión del Secretario General de la ONU de reformar las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad celebró un debate abierto el 20 de octubre de 2023 sobre la contribución de los acuerdos regionales, subregionales y bilaterales a la prevención y resolución pacífica de disputas. (18)
Se expresaron diversas opiniones y expresiones de apoyo a los acuerdos del Capítulo VI y del Capítulo VIII, lo que constituye un buen augurio para crear un impulso hacia la resolución pacífica de conflictos. Sin embargo, para mantener este impulso es necesaria una reforma concreta que aborde los fallos demostrados de la actual estructura obsoleta del Consejo de Seguridad.
Propuestas de reforma de la estructura del Consejo de Seguridad de la ONU
A la hora de elaborar las siguientes propuestas, me he esforzado por encontrar un equilibrio realista entre idealismo y sentido práctico.
En particular, es muy poco probable que los actuales poseedores del derecho de veto renuncien fácilmente a sus poderosos privilegios heredados, mientras que cada uno de los actuales Miembros Permanentes tiene mucho que aportar al mantenimiento de un Orden Mundial positivo. Sin embargo, no puede evitarse un reajuste moderado del poder de veto si se quieren abordar realmente los intereses de seguridad del mundo en desarrollo.
Además, el hecho de que sólo haya diez miembros no permanentes del Consejo de Seguridad por rotación cada dos años apenas satisface las preocupaciones de seguridad de los 193 Estados Miembros de la ONU.
También doy gran importancia al papel de las organizaciones regionales y subregionales en la resolución temprana de conflictos a través del diálogo, las negociaciones y la mediación.
Con estas ideas en mente, mis propuestas provisionales son las siguientes
(a) Ampliar el número de Miembros Permanentes con derecho a veto de cinco a siete, para incluir a la Unión Africana y a la Liga Árabe, pero sustituyendo a Francia por la Unión Europea. El Reino Unido ya no forma parte de la Unión Europea, pero tiene un importante papel que desempeñar con la Commonwealth británica de 56 Estados soberanos. Así pues, los Miembros Permanentes con derecho a veto propuestos serían: Estados Unidos, China, Rusia, la UE, el Reino Unido, la Unión Africana y la Liga Árabe.
(b) Conferir el estatus de nuevo miembro permanente (sin derecho de veto) a una serie de organizaciones regionales/subregionales influyentes, como la OTAN, el G20, la ASEAN, la Unión de Estados Sudamericanos (UNASUR), los BRICS-plus (con todos los nuevos miembros admitidos) y la OCS (Organización de Cooperación de Shanghai).
(c) Mantener el sistema de rotación para los miembros no permanentes, pero aumentar la cuota de diez a veinte Estados miembros de la ONU cada dos años.
(d) Crear un Comité de Resolución Temprana de Conflictos de la ONU, permanente y de alto nivel, para promover las acciones del Capítulo VI y del Capítulo VIII, cortando de raíz los posibles conflictos mediante el diálogo, la negociación y la mediación. Este Comité deberá contar con personal de alto nivel y con todos los Miembros Permanentes (incluidos los que no tienen derecho a voto) como miembros de oficio. Debería convocarse al menos una vez al año, además de intercambios regulares y reuniones urgentes ad hoc con poca antelación.
Las anteriores son meras ideas iniciales para lanzar un espadín para pescar una caballa. A reserva de nuevos debates, adhesiones, modificaciones y perfeccionamientos, es de esperar que una reforma innovadora del Consejo de Seguridad de la ONU sirva para reparar el fracturado Orden Mundial y hacer realidad la paz, la estabilidad y la prosperidad para todos.
Autor: Profesor Andrew K P Leung, SBS, FRSA