Профессор Эндрю К. П. Люн, SBS, FRSA
Эндрю К. П. Люн — избранный член Королевского общества по делам Азии; Совет управляющих Королевского колледжа Лондона (2004-10); научный сотрудник аналитического центра в кампусе Чжухай (2017-20); член консультативного совета The e-Centre, Европейского центра электронной коммерции и интернет-права, Вена; приглашенный профессор бизнес-школы Лондонского столичного университета; аспирантура Кембриджского университета; юридические общества Гонконга и Лондона; PMD, Гарвардская школа бизнеса. Серебряная звезда баухинии Гонконга (SBS). Британский журнал «Кто есть кто» с 2002 года.
Аннотация
В условиях соперничества великих держав, появления новых держав и региональных очагов напряженности мировой порядок стал расколотым и опасным. Существующая структура Совета Безопасности ООН, включающая пять постоянных членов, обладающих уникальным правом вето, устарела, стала непредставительной и в значительной степени неэффективной в качестве оплота глобального мира и стабильности. В данном документе изложены основные причины ухудшения мирового порядка и предложены инновационные предложения, позволяющие сделать структуру Совета Безопасности более инклюзивной и эффективной, учитывающей интересы безопасности всех стран, включая развивающиеся. В ней также предлагается практический механизм раннего урегулирования конфликтов путем диалога, переговоров и посредничества с участием региональных или субрегиональных блоков.
Ключевые слова
Совет Безопасности, постоянные члены, Глобальный Юг, региональные организации, раннее урегулирование конфликтов
Расколотый мировой порядок — экскурс в горизонт
До начала XXI века в эпоху после холодной войны существовал относительно стабильный мировой порядок, опирающийся на гегемонию Соединенных Штатов. Военное, экономическое, технологическое, финансовое и долларовое господство Америки, а также ее популярная культура оставались без каких-либо серьезных претендентов.
В этот «золотой» период распался бывший Советский Союз. Едва выйдя из десятилетий крайней нищеты, Китай затаился, «прячась и выкраивая» свое время. За исключением локальных военных вспышек то там, то здесь, глобальные геополитические тектонические плиты были достаточно устойчивы, поддерживаемые идеологически совместимыми западными союзниками Америки.
Тем временем «Глобальный Юг», состоящий из развивающихся и менее развитых стран, имел относительно ограниченные возможности для заключения сделок. «Нефтедолларовые» экономики на Ближнем Востоке и за его пределами были привязаны к огромным банковским и финансовым мускулам Америки, действующим через ее всемогущий «военно-промышленный комплекс».
Свободная торговля, приватизация, либерализм и демократия стали бранными словами для стабильности, роста и процветания. Казалось, что весь мир сходится к американской модели, «городу на холме» (1), что послужило поводом для написания американским политологом Фрэнсисом Фукуямой книги «Конец истории и последний человек», как будто никакая другая модель управления никогда не сможет развиться.
Теперь, похоже, все перевернулось. Более уверенный в себе Китай стал, по мнению Соединенных Штатов, ближайшим соперником или даже «экзистенциальной угрозой» на многочисленных фронтах — экономическом, технологическом, дипломатическом, геополитическом и, в хорошем смысле, военном, — и приобретает все больший вес во всем мире.
В то же время Глобальный Юг обрел силу в экономическом развитии. По данным нью-йоркской компании The Conference Board, к 2035 году на страны с развивающейся экономикой будет приходиться 61 процент мирового валового внутреннего продукта по паритету покупательной способности. (2)
Наряду с экономическим ростом, сила переговоров и влияние Глобального Юга продолжают расти. Он сформировал такие коллективные объединения, как Африканский союз, Лига арабских государств, БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай и Южная Африка) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). В последнее время все больше развивающихся стран, независимо от географического положения, стремятся присоединиться к БРИКС-плюс и ШОС, что свидетельствует о желании защитить свой суверенитет от гегемонии США с помощью групп единомышленников.
Между тем, открытие и быстрый рост запасов американской сланцевой нефти и газа привели к тому, что Соединенные Штаты стали чистым экспортером энергоносителей, больше не зависящим от арабских источников энергии. В то же время, благодаря изменению климата, экологической осведомленности и растущей потребности в энергетической безопасности, возобновляемые источники энергии стали основным направлением.
Это означало конец так называемого господства «бензинового доллара» и брака арабского мира по расчету с Соединенными Штатами, которые теперь превратились в конкурента-экспортера энергоносителей. Неудивительно, что и Саудовская Аравия, и Иран склоняются в сторону Китая, крупнейшего в мире потребителя энергоресурсов, который стал посредником в историческом сближении этих двух ближневосточных противников.
В военном отношении обладание ядерным оружием сдерживания рассматривается как лучшая страховка от гораздо более мощных противников. В качестве примера можно привести Северную Корею. Тем не менее, при наличии гиперзвуковых ударных средств дальнего радиуса действия, распространение ядерного оружия может легко опрокинуть глобальную стабильность в пропасть.
Если не допустить ядерного конфликта, Соединенные Штаты продолжают напрягать военные, экономические, финансовые и дипломатические мускулы, чтобы продвигать свои собственные планы. Они пытаются сдержать рост Китая путем удушения высокотехнологичных полупроводников с помощью всеобъемлющих тарифов и санкций на ключевые продукты и технологии. Она усиливает военное окружение Китая в западной части Тихого океана с помощью нового японо-корейского партнерства на севере и усиленной индо-тихоокеанской стратегии, объединяющей альянс QUAD (Австралия, Япония, Индия и США) с комплексом атомных подводных лодок AUKUS (Австралия, Великобритания и США).
Несмотря на недавние более мягкие дипломатические обмены, Китай не перестает указывать пальцем на предполагаемые нарушения прав человека, предполагаемую напористость в Южно-Китайском море и «попытки» изменить статус-кво на Тайване, а также на предполагаемое отсутствие взаимности в торговле и инвестициях.
К этому можно добавить нескончаемую прокси-войну против России на Украине, потенциально взрывоопасный гуманитарный и геополитический кризис в Газе, усугубляющийся внутрипартийный раскол, стремительно растущий государственный долг, растущее внутреннее неравенство, разгул наркомании и разрушающуюся инфраструктуру — Америке становится все труднее и труднее постоянно командовать всеми, в то время как такие острые глобальные проблемы, как распространение ядерного оружия, изменение климата и пандемии без границ, требуют создания более стабильного, устойчивого и инклюзивного глобального порядка.
В ближайшие десятилетия, вероятно, сохранится значительная нестабильность в мире, обусловленная тем, что Джон Миршаймер называет «трагедией политики великих держав» (3), благодаря усиливающемуся соперничеству между Соединенными Штатами и Китаем, скрытому за мягкой оптикой и риторикой.
Причины американо-китайского разрыва
Причин много, и не последней из них является рост антикитайских настроений среди широких слоев американской общественности. По данным опроса Gallup, проведенного в феврале 2023 года (4), в последние годы Китай постепенно падает в глазах американской общественности, снизившись с 2018 года на 38 пунктов. Более восьми из десяти взрослых американцев негативно относятся к Китаю, в том числе 45 % оценивают его крайне неблагоприятно, а 39 % — в основном неблагоприятно.
По общему мнению, Китай ведет нечестную игру с доступом на рынки и интеллектуальной собственностью, его действия и территориальные претензии в Южно-Китайском море считаются чрезмерными, а предполагаемые репрессии против инакомыслия и гражданского общества — регрессивными.
Более того, считается, что стремительный рост Китая съедает обед Америки. Прошли те времена, когда дешевые, трудоемкие и загрязняющие окружающую среду производства выгодно было передавать на аутсорсинг в Китай. Теперь Китай не только доминирует практически во всем спектре потребительских товаров, вытесняя американскую обрабатывающую промышленность, но и бросает вызов Соединенным Штатам в области различных передовых технологий.
В сочетании с растущим глобальным экономическим и военным влиянием Китая в разных странах мира существует глубокий страх, что Китай теснит Америку в геополитическом и геоэкономическом пространстве в Азиатско-Тихоокеанском регионе и за его пределами. Этот страх подпитывается такими уважаемыми американскими учеными, как «Ловушка Фукидида» Грэма Эллисона (5) и «Столетний марафон» Майкла Пиллсбери: Секретная стратегия Китая по замене Америки в качестве глобальной сверхдержавы (6).
За всем этим стоит непринятие Западом легитимности пекинской модели управления, не говоря уже о восхождении Китая, чтобы бросить вызов глобальной гегемонии Америки.
Однако, с точки зрения Китая, нет никаких сомнений в том, что китайская коммунистическая партия с большим трудом завоевала свою легитимность среди китайского народа, жизнь которого, включая растущий средний класс, за последние четыре десятилетия чудесным образом изменилась к лучшему. Более 800 миллионов человек в Китае вырвались из нищеты, обеспечив три четверти глобального сокращения бедности.
Последние данные Гарвардской школы Кеннеди (7), барометра доверия Эдельмана из Нью-Йорка (8) и парижского исследовательского центра IPSOS (9) указывают на то, что Пекин пользуется самым высоким уровнем доверия у своего народа, многократно превосходя США и многие другие западные демократические страны.
Более того, риторика о том, что Китай хочет править миром, не соответствует действительности. Америка обладает непревзойденным научным лидерством, передовыми технологическими прорывами, предпринимательским мастерством, финансовыми ресурсами, глобальным военным потенциалом, сетью друзей и союзников, а также глобальной культурной «мягкой силой».
Китайская модель управления учитывает уникальную историю, географию, траекторию развития, этническое и региональное разнообразие, а также относительно скудные водные ресурсы. Китай не экспортирует свою модель и не может ее повторить. Помимо китайской мечты о национальном возрождении, Китай хочет мира во всем мире, развития, беспроигрышного сотрудничества, взаимного уважения, сосуществования с другими странами и культурами, а также разрешения конфликтов путем диалога, а не одностороннего принуждения.
Тем не менее, в конечном счете, когда панда вырастает до тысячетонного существа, каким бы добродушным оно ни было, это неизбежно порождает страх среди соседей в глобальной деревне.
Подъем других держав и Глобальный Юг
По данным S&P Global, обогнав Китай по численности населения, Индия к 2030 году станет третьей по величине экономикой мира. (10) В различных сферах глобальной экономики Индия занимает достойное место.
Несмотря на первоначальные неубедительные действия в связи с войной на Украине, Россия как самая ядерная страна в мире и самая большая территория, богатая энергетическими и сельскохозяйственными ресурсами, вряд ли в ближайшее время исчезнет с арены мировой власти. Подталкиваемая к Китаю антироссийской агрессией из-за украинского тупика, российская экономика симбиотична с китайской, крупнейшим в мире потребителем энергоносителей и сельскохозяйственной продукции.
Аналогичным образом, война на Украине сближает Иран с Россией (11). На подходе «антигегемонистский треугольник» из Китая, России и Ирана, «объединенный не идеологией, а взаимодополняющими претензиями», который, вероятно, станет фатальным для американской гегемонии в Евразии и за ее пределами, как предупреждал покойный американский геополитик Збигнев Бжезинский в своем знаменитом труде «Великая шахматная доска: Американское превосходство и его геостратегические императивы (12)
Бжезинский утверждал, что глобальная политика будет становиться все более несовместимой с ситуацией, когда одна страна обладает исключительной гегемонистской властью.
Его мысль оказалась прозорливой, учитывая появление межконтинентального ядерного оружия с поддержкой гиперзвука, глобальную повсеместную экономическую связь Китая, электронную коммерцию без границ, 5G, 6G и Интернет вещей (IoT), Четвертую и Пятую промышленные революции, а также общие проблемы изменения климата, глобальных пандемий, международного терроризма и распространения наркотиков, в которых поднимающийся Глобальный Юг должен сыграть важную роль.
Глобальный Юг — это обширная полоса менее развитых, развивающихся или средних по уровню доходов государств, простирающихся от Юго-Восточной Азии и островов Тихого океана до Латинской Америки. Довольные десятилетиями маргинализации со стороны западных держав, включая их потребности в развитии, эти страны начинают объединять свои усилия в такие альянсы, как БРИКС-плюс, ШОС, Африканский союз, Лига арабских государств и Меркосур (государства Южной Америки) (13).
Недостатки существующих организаций мирового порядка
Благодаря итогам Второй мировой войны пять постоянных членов — США, Китай, Россия, Великобритания и Франция — продолжают диктовать решения Совета Безопасности ООН в силу своего права вето с одним голосом.
Эта структура не отражает существенно изменившееся со времен Второй мировой войны распределение глобальной власти с растущим числом соперников; она также не учитывает в должной мере законные интересы Африки и Латинской Америки в области безопасности. Например, он не смог предотвратить одностороннее решение Соединенных Штатов начать катастрофическую войну с Ираком по сфабрикованным обвинениям в обладании оружием массового уничтожения. Она не смогла остановить Россию от аннексии Крыма или вторжения на Украину. Не удалось ему и сохранить мир в Палестине.
Реальность такова, что постоянные члены Совета Безопасности, как правило, действуют в своих собственных интересах национальной безопасности, а не представляют желания или приоритеты других государств-членов ООН или то, что лучше для мирового порядка в целом. Многие разумные предложения остались за бортом, заблокированные одним-единственным вето.
Голоса за реформу Совета Безопасности звучат уже много десятилетий без какого-либо значимого прогресса. Существующие постоянные члены очень ревностно охраняют унаследованную ими привилегию вето. Различные предложения по реформе, например, увеличение числа постоянных членов с правом вето, создание класса постоянных членов без права вето, значительное расширение числа непостоянных членов или более широкое использование Генеральной Ассамблеи ООН для того, чтобы называть и позорить, — все это закончилось погоней за гусями, больше звука и ярости, чем реального содержания, в условиях жесткого соперничества между блоками мировых держав или между различными претендентами на возвышение. (14)
Недостатки Совета Безопасности ООН
Главные недостатки делятся на две широкие категории: легитимность и эффективность.
Что касается легитимности, то нынешние пять постоянных членов Совета Безопасности, обладающих правом вето (США, Китай, Россия, Великобритания и Франция), не отражают интересы безопасности развивающихся стран, включая Африку, Латинскую Америку и Ближний Восток. Они также не учитывают интересы безопасности новых мировых держав, включая Индию, Японию, Германию, Турцию, Бразилию и Южную Африку.
Что касается эффективности, то глава VII Устава ООН позволяет Совету Безопасности принимать принудительные меры для противодействия угрозам «миру, нарушениям мира и актам агрессии». (15) Глава VI предусматривает мирное урегулирование споров (статьи 33(2), 36(1), 37(2) и 38) (16), а глава VIII подробно описывает региональные соглашения (статьи 52 и 54) для разрешения споров. (17).
Несмотря на положения Устава ООН, существует явно недостаточный рабочий механизм для поощрения и содействия скорейшему разрешению конфликтов путем диалога, переговоров и посредничества. Когда дело доходит до принятия принудительного решения постоянными членами, конфликт может длительное время оставаться неразрешенным. В результате постоянным членам часто приходится накладывать вето на предложение, чтобы защитить свои узкие национальные интересы.
В рамках миссии Генерального секретаря ООН по реформированию Организации Объединенных Наций 20 октября 2023 года Совет Безопасности провел открытые дебаты по вопросу о вкладе региональных, субрегиональных и двусторонних соглашений в предотвращение и мирное разрешение споров (18).
Были высказаны различные мнения и выражена поддержка договоренностям по главе VI и главе VIII, что является хорошим предзнаменованием для создания импульса к мирному урегулированию конфликтов. Однако для поддержания этого импульса необходима конкретная реформа, направленная на устранение доказанных недостатков нынешней устаревшей структуры Совета Безопасности.
Предложения по реформированию структуры Совета Безопасности ООН
При подготовке следующих предложений я старался найти реалистичный баланс между идеализмом и практичностью.
В частности, существующие обладатели права вето вряд ли с готовностью откажутся от своих мощных унаследованных привилегий, в то время как каждый из существующих постоянных членов может внести большой вклад в поддержание позитивного мирового порядка. Однако умеренной реорганизации права вето не избежать, если интересы безопасности развивающегося мира действительно должны быть удовлетворены.
Более того, предоставление всего десяти непостоянных членов Совета Безопасности на основе ротации каждые два года вряд ли отвечает интересам безопасности 193 государств-членов ООН.
Я также придаю большое значение роли региональных и субрегиональных организаций в скорейшем разрешении конфликтов путем диалога, переговоров и посредничества.
С учетом вышеизложенного мои предварительные предложения сводятся к следующему
Расширить число постоянных членов, обладающих правом вето, с пяти до семи, включить в него Африканский союз и Лигу арабских государств, но заменить Францию Европейским союзом. Соединенное Королевство больше не является частью Европейского союза, но играет важную роль в Британском содружестве, состоящем из 56 суверенных государств. Таким образом, постоянными членами, обладающими правом вето, могут быть: США, Китай, Россия, ЕС, Великобритания, Африканский союз и Лига арабских государств.
Предоставить статус постоянного члена (без права вето) ряду влиятельных региональных/субрегиональных организаций, например, НАТО, G20, АСЕАН, Союзу южноамериканских государств (УНАСУР), БРИКС-плюс (со всеми принятыми новыми участниками) и ШОС (Шанхайская организация сотрудничества).
Сохранить систему ротации непостоянных членов, но увеличить квоту с десяти до двадцати государств-членов ООН каждые два года.
Создать постоянный высокопоставленный Комитет ООН по раннему урегулированию конфликтов, который будет содействовать действиям в соответствии с главой VI и главой VIII, пресекая потенциальные конфликты в зародыше путем диалога, переговоров и посредничества. Он должен быть укомплектован сотрудниками самого высокого уровня, а все постоянные члены (включая тех, кто не имеет права голоса) должны быть членами комитета по должности. Он должен созываться как минимум раз в год плюс регулярные обмены мнениями и специальные срочные встречи по первому требованию.
Вышеизложенное — это лишь первоначальные идеи, чтобы бросить кильку и поймать макрель. Можно надеяться, что при условии дальнейших обсуждений, поддержки, модификаций и уточнений инновационная реформа Совета Безопасности ООН послужит восстановлению расколотого мирового порядка для достижения мира, стабильности и процветания для всех.
Автор: Профессор Эндрю К. П. Люн, SBS, FRSA